Prakticky pro celou Evropu – Českou republiku nevyjímaje – je v současnosti příznačné zvyšování výdajů na obranu. Jednotlivé státy navyšují rozpočty svých ministerstev obrany, armády dostávají více peněz na rozšiřování svých početních stavů a na akvizice nové vojenské techniky. Dokonce i velmi malé státy, jako je Lucembursko, výrazně navyšují své vojenské výdaje. Stejně tak se ale chovají i státy velké, jako je Německo či Francie, které tvoří páteř evropské obranné politiky.

Foto: Armáda České republiky (ilustrační foto) | pplk. Ladislav Kabát

Psali jsme:AČR se účastní jednoho z největších spojeneckých cvičení TRIDENT JUNCTURE 2018

Co je však i nadále příznačné, je to, že výše vojenských výdajů v jednotlivých evropských zemích, potažmo v členských státech NATO, se naprosto liší. Není to přitom dáno jen tím, že jednotlivé členské státy jsou různě velké a mají tedy i odlišně velké ekonomiky. Jde o samotný poměr vojenských výdajů k velikosti ekonomiky, tedy k ekonomickému výkonu státu. Některé státy mají vojenské výdaje stále nízké a jejich hodnota nedosahuje ani 2 % HDP, což je přitom již dávno dohodnutá minimální výše vojenských výdajů. Na druhé straně jsou zde státy, jejichž vojenské výdaje jsou vzhledem k jejich HDP i více než dvojnásobné a pohybují se mezi 4–5 % (Polsko, pobaltské státy).

I proto se výše vojenských výdajů stává předmětem celé řady politických sporů – a to příznačně právě dnes, v krizové situaci, kdy putinovské Rusko ohrožuje celou Evropu. Často se poukazuje na to, že některé státy se chovají odpovědně a do společné obrany přispívají více, zatímco jiné méně a pouze ji využívají. To je však špatně. Místo toho, aby evropské státy, potažmo členské státy NATO, v současné situaci co nejlépe spolupracovaly, upadají do politických hádek a vzájemného přetlačování, které ničemu neprospívá a společné obraně naopak škodí. Například USA dlouhodobě kritizují, že Evropa na obranu vydává příliš málo a zneužívá tak americké ochrany. Současný americký prezident D. Trump tento rozpor ještě vyhrotil, když dokonce pohrozil, že by kvůli tomu USA mohly opustit NATO.

Tyto rozkoly se navíc přenášejí i na národní úroveň, do jednotlivých států. Také v České republice je otázka vojenských výdajů široce diskutována, přičemž i zde má tato diskuse často podobu spíše hádek. Výdaje na obranu se tak stávají předmětem předvolebního boje, což je samozřejmě špatně.

Vojenské výdaje, resp. výdaje na obranu, jsou přitom velice složitým fenoménem, který není vždy správně pochopen. I proto stojí za to podívat se na otázku vojenských výdajů hlouběji.

Psali jsme:Hlavní přednosti bojových vozidel pěchoty vybíraných Armádou České republiky

Různé státy = různé výdaje na obranu

Předně je třeba říci, že skutečnost, že různé státy mají různě velké výdaje na obranu, je zcela přirozená. Netýká se to jen NATO, resp. Evropy, ale projevuje se to všude po světě. Není to přitom dáno pouze tím, že jednotlivé státy jsou různě velké a mají i odlišné geopolitické postavení, a tedy i různé nároky na ozbrojené síly. Mnohem více jde o to, že jednotlivé státy mají zcela odlišný ekonomický výkon, přičemž v Evropě vedle bohatých států existují i státy s dosud slabší ekonomikou. To se samozřejmě odráží i v jejich vojenských výdajích. Pro velký, lidnatý a ekonomicky silný stát, jako je Německo, je vždy mnohem snazší vyčlenit příslušnou částku na obranu než v případě pobaltských států, jako jsou Lotyšsko či Estonsko, které nejenže mají malý počet obyvatel, ale také nižší ekonomický výkon a výrazně nižší HDP na obyvatele.

Nejde však jen o celkový ekonomický výkon či výši HDP daného státu, ale také o charakter jeho ekonomiky. Výdajům na obranu vždy prospívá, pokud stát disponuje nějakým mimořádným příjmem mimo běžné daňové příjmy. Například Norsko, které oplývá ropnými zdroji, může snadno vyčlenit na obranu i velmi vysoké částky, přestože jde o stát s menší populací. Oproti tomu třeba Portugalsko takový zdroj nemá a navíc má celkově slabší ekonomiku a nižší HDP na obyvatele, takže pro něj může být vyčlenění patřičných vojenských výdajů složitější.

Ani to však neznamená, že by stát s nižšími výdaji na obranu byl nějak horší či že by nebyl pro společnou obranu Evropy užitečný. Zmíněné Portugalsko má sice nižší vojenské výdaje a tedy i menší ozbrojené síly, ale disponuje jedinečnou strategickou polohou, což je pro Evropu velkým přínosem. I proto nemá smysl nad státy s nižšími výdaji na obranu ohrnovat nos. Za současné situace, kdy je Evropa v ohrožení, by naopak bylo žádoucí, aby všechny státy táhly za jeden provaz.

Ošidnost měření výdajů na obranu

Hodnocení a měření výdajů na obranu je velmi ošidné. To platí zejména v případě bezpečnostní aliance NATO, která je založena na principu kolektivní obrany.

Ač se to může na první pohled zdát překvapivé, NATO nemá žádný univerzální vzorec pro výpočet a měření výdajů na obranu. Každá členská země NATO si proto počítá své výdaje na obranu trochu jinak.

Při hodnocení výdajů na obranu rozhodně nelze mechanicky vycházet pouze z výše rozpočtu ministerstva obrany. V některých státech (např. Francie, Řecko) se na výdajích na obranu částečně podílejí i rozpočty jiných ministerstev, obvykle ministerstva průmyslu. Z těchto rozpočtů jsou financovány některé strategické programy, ale i zbrojní projekty, jejichž cílem je podpořit domácí obranný průmysl nebo získat nové schopnosti. V některých případech jsou tyto výdaje zahrnuty do celkových vojenských výdajů, jindy však nikoli, což může vést ke zkreslení údajů.

Podobně je běžné, že některé státy realizují určité zbrojní akvizice mimo běžný rozpočet ministerstva obrany. Jde především o strategické nákupy, například nadzvukových letounů. Takto s oblibou vyčleňuje prostředky na klíčové akvizice Španělsko – nákup letounů Eurofighter Typhoon nebyl financován z běžného rozpočtu ministerstva obrany, ale jako zvláštní výdaj španělské vlády realizovaný ministerstvem financí. Podobně bylo mimo běžný rozpočet armády financováno i pořízení hlídkových lodí BAM, a to proto, že projekt byl zaměřen na podporu domácího průmyslu. Na financování tohoto programu se podílelo hned několik ministerstev a jen část těchto výdajů byla následně započítána mezi vojenské výdaje.

Nemalou roli hraje i zdánlivě banální skutečnost, že pouze část evropských zemí má přístup k moři a musí tedy udržovat válečné námořnictvo, zatímco vnitrozemské státy, jako Česká republika či Rakousko, tuto potřebu nemají. Přitom náklady na námořnictvo mohou představovat i 20 % vojenského rozpočtu. To znamená, že přímořské státy jsou tímto výdajem zatíženy více, zatímco například Česká republika je v tomto ohledu zvýhodněna. I to by mělo být při hodnocení výdajů na obranu nějakým způsobem zohledněno.

Obdobně významným faktorem jsou i jaderné zbraně, které v Evropě vlastní pouze dva státy – Francie a Velká Británie. Jaderné zbraně jsou extrémně nákladné – jak jejich vývoj, tak i provoz vyžadují obrovské finanční prostředky. Přitom hrají zásadní roli v obranné strategii, protože jejich odstrašující potenciál může odradit i mnohem silnějšího protivníka. To je mimořádně důležité právě dnes, kdy putinovské Rusko vyhrožuje celé Evropě. Bez jaderného odstrašení Francie a Velké Británie by ruská agresivní politika mohla být ještě výraznější. Oba tyto státy tak zásadním způsobem přispívají k obraně Evropy, aniž by to bylo v rámci NATO finančně zohledněno.

Změny metodiky a snaha o „lepší čísla“

V posledních letech, zejména v souvislosti s ruskou agresí proti Ukrajině a debatami uvnitř NATO o nutnosti navyšování obranných rozpočtů, dochází k zajímavému jevu. Státy, které byly dříve kritizovány za nízké vojenské výdaje, se nyní snaží do nich zahrnout co nejvíce položek – i takové, které dříve nepočítaly. Cílem je zvýšit hodnotu procentuálního podílu na HDP a tím eliminovat kritiku. Tento trend se týká i České republiky. Nyní sice oficiálně vydáváme 2 % HDP na obranu, avšak je to i díky změně metodiky výpočtu. Nově se do vojenských výdajů započítávají i položky, které dříve spadaly pod jiná ministerstva, například ministerstvo vnitra. Pokud bychom použili starší metodiku, české výdaje na obranu by dosahovaly jen něco přes 1,6 % HDP.

I přes tuto změnu metodiky lze takový přístup označit za správný. Je žádoucí, aby vojenské výdaje byly co nejpřehlednější a aby ministerstvo obrany i Armáda ČR měly jasný přehled o svých finančních možnostech. Problém však spočívá v tom, že každý stát NATO používá jinou metodiku, takže srovnání mezi jednotlivými zeměmi je obtížné. Velkou výzvou proto je vytvoření jednotného výpočtu výdajů na obranu platného pro všechny členské státy.

Nejčastějším kritériem pro hodnocení vojenských výdajů je jejich podíl na HDP. Tento ukazatel se stal jakousi mantrou – diskutuje se o tom, zda výdaje mají být 2 % HDP, 3 % HDP, nebo dokonce 5 %, jak požaduje D. Trump. Avšak samotné HDP nemusí být nejlepší ukazatel. Ekonomové upozorňují, že HDP samo o sobě nevypovídá plně o ekonomické síle státu. Mnohem důležitější by mohl být podíl výdajů na obranu na státním rozpočtu.

Státní rozpočet představuje konkrétní objem prostředků, se kterými vláda hospodaří, a jeho poměr k HDP závisí na ekonomické struktuře státu. Například země s vysokými daněmi a silným státním sektorem (např. Francie) mají větší podíl rozpočtu vůči HDP než státy s liberálnější ekonomikou a nízkými daněmi (např. Česká republika). To se následně promítá i do schopnosti financovat armádu.

Vezmeme-li jako příklad Českou republiku: v roce 2024 vydala na obranu 151 miliard korun, což odpovídalo 2 % HDP. Ve vztahu ke státnímu rozpočtu (cca 2,192 bilionu korun) však tento podíl činil 6,88 %. Kdybychom měli výdaje na obranu na úrovni 3 % HDP, činily by 10 % státního rozpočtu, a pokud by dosáhly 5 % HDP, šlo by o 17 % státního rozpočtu. To by znamenalo, že každá šestá koruna státních výdajů by směřovala do obrany.

Samozřejmě, to se odráží i ve výdajích na obranu. Pro stát se silnou etatistickou ekonomikou, vysokým podílem státního rozpočtu vůči HDP a navíc nějakým atypickým příjmem je mnohem snazší vyčlenit vyšší výdaje na obranu. Proto také Rusko dokázalo své vojenské výdaje snadno navýšit (nutno ovšem říci, že na úkor své budoucnosti). Oproti tomu pro otevřenou, liberální ekonomiku – jako je právě Česká republika – je to mnohem náročnější.

Důležitou otázkou je proto nejen podíl vojenských výdajů vůči HDP, ale i jejich poměr ke státnímu rozpočtu. Vzhledem k tomu, že státní rozpočet představuje jen určitou část HDP, je procentuální hodnota výdajů na obranu vůči státnímu rozpočtu výrazně vyšší než vůči HDP, a to i několikanásobně.

Tento rozdíl lze dobře demonstrovat na příkladu České republiky. V roce 2024 vydala Česká republika na obranu 151 miliard korun, což odpovídalo 2 % HDP. Pokud se však podíváme na podíl těchto výdajů vůči státnímu rozpočtu, který činil přibližně 2,192 bilionu korun, zjistíme, že výdaje na obranu představovaly asi 6,88 % státního rozpočtu. Pokud by vojenské výdaje činily 3 % HDP (cca 226 miliard korun), pak by představovaly 10 % státního rozpočtu. A pokud by Česká republika vydávala na obranu 5 % HDP, jak požaduje D. Trump, pak by výdaje dosáhly cca 375 miliard korun, což by odpovídalo 17 % státního rozpočtu. De facto by tedy každá šestá koruna ze státního rozpočtu směřovala do resortu obrany.

Na tento fakt nedávno upozornila bývalá ministryně pro místní rozvoj a současná europoslankyně za ANO Klára Dostálová. Na sociálních sítích se za to setkala s výsměchem, přičemž mnozí kritici tvrdili, že 2 % HDP představují jinou hodnotu. Tito kritici si však zjevně spletli podíl vojenských výdajů vůči HDP a jejich podíl vůči státnímu rozpočtu. Lze konstatovat, že europoslankyně K. Dostálová měla v tomto směru pravdu. Fakt, že vojenské výdaje ve výši 5 % HDP by znamenaly 17 % státního rozpočtu, vyvolává řadu otázek. Unesla by to česká ekonomika? Zvládla by to česká společnost? Výdaje ve výši 3 % HDP, o kterých mluví například prezident P. Pavel či premiér P. Fiala, působí v tomto kontextu mnohem rozumněji. I tak by však šlo o velmi náročný krok.

Každopádně lze konstatovat, že podíl výdajů na obranu vůči státnímu rozpočtu má lepší vypovídací hodnotu než jejich podíl vůči HDP. Vypovídá více o vojenské politice daného státu, o tom, jak vysokou prioritu mají výdaje na obranu pro vládu a politickou reprezentaci. Také lépe odráží trendy výdajů na obranu, jejich růst a to, jak moc se jednotlivé státy snaží přispívat ke kolektivní obraně. Stejně tak ukazuje, které státy se na společné obraně NATO pouze „vezou“ a nesnaží se své výdaje navyšovat.

Je zřejmé, že NATO se bude muset těmito otázkami zabývat. Nebezpečí ze strany putinovského Ruska trvá a má dlouhodobý charakter. Členské státy NATO proto budou muset otázkám obrany věnovat mnohem větší pozornost a hledat způsoby, jak své vojenské výdaje navyšovat co nejefektivněji a s patřičnou politickou citlivostí. Klíčem k tomu by mohlo být vytvoření jednotné metodiky, která by jasně definovala, co všechno má být do vojenských výdajů zahrnuto, a která by zohledňovala nejen HDP, ale i podíl výdajů na obranu vůči státnímu rozpočtu.

To by mohla být výzva i pro Českou republiku a její diplomacii – přicházet s iniciativami, které povedou k vytvoření takovéto společné metodiky. Česká republika by tím prokázala schopnost věcné diskuse, aktivní přístup a odpovědnost, což může být ještě důležitější než samotné mechanické navyšování výdajů na obranu.

Zdroj: Český rozhlas radiožurnál, Ministerstvo financí ČR